{:de}Teil A: Straßenrecht

Öffentlicher Raum ist in historisch gewachsenen Städten ein knappes Gut. Immer mehr immer größere Kraftfahrzeuge konkurrieren um den gleichbleibenden Platz. Zugleich werden durch Autos andere, mindestens ebenso berechtigte Nutzungen aus dem öffentlichen Raum verdrängt. Inzwischen formiert sich dagegen in Bremen politischer und auch rechtlicher Widerstand von Umweltverbänden, Bürger- oder Stadtteilinitiativen wie BUND, Nabu, ADFC, VCD, FUSS e.V., Forum Verkehrswende Neustadt, Autofreier Stadtraum und Bündnis Verkehrswende. Außerdem haben Bewohner mehrerer Bremer Wohnstraßen gegen die Stadtverwaltung Klage wegen Untätigkeit erhoben. Denn diese geht nicht oder nur zögerlich gegen illegales Gehwegparken vor. Ein weiterer “Stein des Anstoßes” sind E-Roller auf den Gehwegen. Im Sommer 2020 hat sich in Bremen ein sehbehinderter Mann schwer verletzt, weil er über Scooter gestolpert ist. Auch er hat Klage gegen die Verwaltung erhoben, die ihren Schutzpflichten nicht nachgekommen sei.

Bild zeigt einen Gehweg mit einer Efeuhecke und einer Passantin, die sich an einem, den Gehweg bis auf ca 70 cm zuparkenden SUV durchzwängt.

Nicht Barrierefrei: Gehwegparken in der Mindener Straße in Bremen-Peterswerder (Foto: Olaf Dilling)

Das Problem ist schon lange bekannt: Auf zu eng beparkten Gehwegen ist mit dem Kinderwagen, einem Rollator oder gar auf dem Rollstuhl oft kaum ein Durchkommen. Bereits im Verkehrsentwicklungsplan 2025, beschlossen 2014 von der Bürgerschaft, wurde als Mangel für die Stadtteile Östliche Vorstadt, Schwachhausen, Neustadt, Woltmershausen, Walle und Findorff festgestellt, dass vor allem in Seitenstraßen Gehwege von Autos zugeparkt werden. Insbesondere in der Östlichen Vorstadt bestünde deswegen und wegen der Pflasterung Handlungsbedarf für Barrierefreiheit (VEP 2025, S. 82). In der Zwischenzeit hat sich an der unhaltbaren Situation für den Fußverkehr und für mobilitätseingeschränkte Menschen kaum etwas geändert.

Aber es geht nicht nur um Gehwege selbst: Bordsteinabsenkungen, die für Rollstuhlfahrer wichtig sind, und Kreuzungsbereiche sind ebenfalls oft zugeparkt, so dass das selbständige und sichere Überqueren von Straßen zum Problem wird. Zwischen geparkten Kfz auf die Fahrbahn zu treten oder die Straße zu überqueren, um ein Hindernis zu umgehen, birgt besondere Herausforderungen und bringt zusätzliche Gefahren mit sich. Auf den Gehwegen werden zudem Mülltonnen oder Fahrräder abgestellt, so dass der ohnehin schmale verbleibende Weg dann vollends blockiert ist. Das taktile Leitsystem, das Blinden Orientierung bieten soll, ist regelmäßig zugestellt, mitunter mit Firmenwagen, an manchen Stellen mit Fahrrädern, inzwischen aber vor allem mit E-Rollern. Wie im Folgenden dargestellt wird, verstößt dieser Zustand, da er nicht nur ausnahmsweise, sondern massiv und permanent vorkommt, gegen Rechte auf Barrierefreiheit und gleichberechtigte Teilhabe an Mobilität.

In drei Folgen soll in unserem Blog über die städtebaulichen und rechtlichen Hintergründe informiert werden: Im vorliegenden ersten Beitrag (Teil A: Straßenrecht) wird nach einer kurzen Einführung zur Bremer Stadtentwicklung (unter I.) zunächst über die Rechte auf Teilhabe und Barrierefreiheit der UN-Behindertenrechtskonvention (unter II.1) und über das Diskriminierungsverbot im Grundgesetz (unter II.2) informiert. Diese Rechte wurden sowohl im Bundesrecht (siehe II.3) als auch im Bremer Landesrecht umgesetzt. In Bremen ist dies durch das Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) (siehe III.1) sowie durch die Bremer Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung baulicher Anlagen (siehe III.2) erfolgt. In einem weiteren Blogbeitrag (Teil B: Vollzugsdefizite im Straßenverkehrsrecht), sollen in einer Fortsetzung dieses Beitrags die rechtlichen Konsequenzen für das Parken von Kraftfahrzeugen und E-Rollern auf Gehwegen erörtert werden. Über den für die Umsetzung der Teilhaberechte an Mobilität ebenfalls sehr wichtigen Fragenkomplex der Barrierefreiheit in öffentlichen Verkehrsmitteln soll schließlich in einem dritten und letzten Beitrag (Teil C: Öffentlicher Verkehr) berichtet werden.

I. Historisch bedingte städtebauliche Situation

Die meisten der innenstadtnahen Bremer Wohnviertel sind auf Moorboden gebaut. Viele der Stadtteile sind potentiell auch von Hochwasser bedroht. Daher sind die Straßen dieser Wohnquartiere auf aufgeschütteten Dämmen entstanden, was sich am deutlich niedrigeren Niveau der Hintergärten erkennen lässt. Da die Aufschüttung relativ teuer und aufwendig war, sind die Straßen vergleichsweise schmal und orientieren sich regelmäßig an der Mindestbreite von 10 m, die in der Bauordnung für die Stadt Bremen von 1883 festgelegt war. Bebaut wurden sie bis Mitte des 20. Jahrhunderts größtenteils mit Reihenhäusern vom Typus “Bremer Haus“.

Bild zeigt eine Wohnstraße ohne Autos und mit einer Gruppe von Menschen, die verteilt auf Fahrbahn und Bürgersteigen stehen

Viel Platz für Menschen. Mathildenstraße in Bremen-Mitte, Ende 19. Jh. (Urheber unbekannt).

In diesen Straßen sind Straßenquerschnitte von ca. 6 m von Bordsteinkante zu Bordsteinkante typisch oder sogar weniger. Hinzu kommen Seitenstreifen mit Gehwegen von höchstens 2 Metern. Im Laufe der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts hat sich es sich eingeschlichen, dass auf vielen der Gehwege Kraftfahrzeuge geparkt werden. Zum Teil wurde dies in der Mitte der 1970er Jahren ausdrücklich durch Verkehrszeichen legalisiert, zum Teil wurde – und wird – illegales Parken von den Polizei- und Ordnungsbehörden einfach nicht verfolgt. Hierdurch sind, gerade wegen der stetigen Zunahme der Kraftfahrzeugbreite, die Spielräume für den Fußverkehr immer weiter eingeschränkt worden.

Die selbes Straße wie auf dem Bild darüber, nur heute, Januar 2021, mit beidseitig zugeparkten Gehwegen und einer Frau, am Bildrand auf dem Gehweg läuft und einem Fahrradfahrer in der Ferne.

Beidseitig aufgesetztes Parken. Mathildenstraße in Bremen-Mitte, 2021 (Foto: Olaf Dilling).

Dies geht vor allem zu Lasten mobilitätseingeschränkter Menschen, die oft auf Gehhilfen oder Rollstühle angewiesen sind und insbesondere auch zu Lasten von blinden Menschen. Denn oft sind selbst die 80 – 90 cm, die ein*e einzelne*r Rollstuhlfahrer*in zwingend braucht, nicht verfügbar. Da der Gehweg auch für Infrastruktur wie Verteilerkästen, Straßenlaternen und Verkehrsschilder, zum Parken von Fahrrädern dient oder für Baucontainer und zum Abstellen von Mülltonnen genutzt wird, entstehen auch bei Restbreiten von über einem Meter regelmäßig Engstellen. Das Passieren ist dann unmöglich oder Ausweichen auf die Fahrbahn erforderlich. An ein Vorbeikommen im Begegnungsverkehr, wie es eigentlich in der Verwaltungsvorschrift zur StVO für das aufgesetzte Parken auf Gehwegen vorgesehen ist, ist ohnehin nicht zu denken. Ebenso können Fußgänger*innen auf vielen Gehwegen nicht mehr nebeneinander her gehen. Insbesondere angesichts der Abstandsregeln in der Pandemie bringt das zahlreiche Probleme mit sich, da Fußgänger*innen ständig auf die andere Straßenseite oder die Fahrbahn ausweichen müssen.

Die geschilderte Situation ist nicht nur allgemein verkehrspolitisch eine Fehlentwicklung. Sie ist auch vor dem Hintergrund des Rechts auf eine gleichberechtigte Teilhabe an Mobilität problematisch. Denn Deutschland hat sich völkerrechtlich zur Umsetzung der UN Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) verpflichtet, in der ein Recht auf Mobilität fest verankert ist. Außerdem ergibt sich auch aus dem Diskriminierungsverbot des Grundgesetzes ein Recht auf gleichberechtigte Teilhabe.

II. Grundlagen im höherrangigen Recht

1. UN-Behindertenrechtskonvention

Eine wichtige Grundlage für Barrierefreiheit ist das Recht auf Mobilität in der UN-BRK. Nach Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) sollen die Vertragsstaaten, also auch Deutschland wirksame Maßnahmen treffen, um für Menschen mit Behinderungen persönliche Mobilität mit größtmöglicher Unabhängigkeit sicherzustellen.

Noch konkreter auf Barrierefreiheit bezogen ist Artikel 9 Absatz 1 UN-BRK. Demnach hat sich Deutschland verpflichtet, Maßnahmen zur Verwirklichung von Barrierefreiheit zu ergreifen. Dafür ist unter anderem die Feststellung und Beseitigung von Zugangshindernissen und ‑barrieren erforderlich. Nach Satz 2 Nr. 1 im selben Artikel der UN-BRK gilt diese Verpflichtung ausdrücklich auch für Straßen.

Diese völkerrechtlichen Verpflichtungen verpflichten zwar primär den Gesetzgeber zur Umsetzung. Im Folgenden wird gezeigt, dass die Umsetzung zum Teil aber schon erfolgt ist, so dass sich Betroffene vor Gericht direkt auf deutsches Recht berufen können. Die Gerichte müssen bei der Auslegung der entsprechenden Bestimmungen jedoch auch die UN-BRK berücksichtigen.

2. Diskriminierungsverbot und Teilhaberechte im Grundgesetz

Auch im deutschen Verfassungsrecht finden sich Gründe, warum mobilitätseingeschränkten Bürger*innen nicht einfach die Nutzung von ganz elementaren Verkehrsinfrastrukturen vorenthalten werden kann. Barrierefreiheit ist nämlich auch aufgrund des Diskriminierungsverbots des Grundgesetzes gefordert. Denn Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz (GG) verbietet die Diskriminierung von Behinderten. Darunter fallen nicht nur gezielte Maßnahmen des Staates, die einzelne benachteiligen, sondern auch Nachteile, die Behinderten indirekt aus Maßnahmen des Staates entstehen. So etwa, wenn Parkplätze ausgewiesen werden, die zu Mobilitätseinschränkungen für Fußgänger*innen führen. Aber auch bei faktischen Behinderungen durch Private, kann sich eine sogenannte Schutzpflicht ergeben. So etwa, wenn durch Falschparken die Barrierefreiheit so massiv eingeschränkt ist, dass Betroffene nicht mehr sicher zum Einkaufen oder zur nächsten Bushaltestelle kommen. Dann sind staatliche Behörden zum Einschreiten verpflichtet.

Neben die faktische Diskriminierung durch das Gehwegparken tritt in diesem Fall auch das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG. Denn mobilitätseingeschränkte Menschen werden durch direkte Maßnahmen oder faktische Benachteiligungen durch Dritte zum Teil massiv in ihren Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Weiterhin ist auch an die Verbürgung für ein Minimum an selbstbestimmter Mobilität zu denken. Denn dieses Mindestmaß an Mobilität ist Voraussetzung für die gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Ein entsprechendes Teilhaberecht hat das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage der Artikel 1 Abs. 1 und 20 Abs. 1 GG herausgearbeitet (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10).

3. Ansätze im Bundesrecht

Das Gebot der Barrierefreiheit ist durch den Bundesgesetzgeber u.a in § 8 Abs. 5 Satz 1 Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) umgesetzt worden. Demnach sind öffentliche Wege, Plätze und Straßen sowie öffentlich zugängliche Verkehrsanlagen und Beförderungsmittel im öffentlichen Personenverkehr barrierefrei zu gestalten.

Daneben hat das Gebot der Barrierefreiheit auch in der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung Spuren hinterlassen: Hier vor allem in der Regelung der Voraussetzungen für das Anordnen des Gehwegparkens. Dies betrifft jedoch das Straßenverkehrsrecht, weshalb wir  in der weiteren Folge (Teil B: Vollzug des Gebots der Barrierefreiheit  im Straßenverkehrsrecht) auf die Details zurückkommen wollen.

III. Barrierefreiheit im Bremer Straßen- und Sozialrecht

In Bremen sind die Anforderungen der UN-Behindertenrechtskonvention direkt ins Landesrecht umgesetzt worden. Dabei hat Bremen den Ehrgeiz einer besonders vorbildlichen Umsetzung im Rahmen der Landesaktionsplanung seit 2014. Laut Vorwort der Sozialsenatorin Anja Stahmann zum Landesaktionsplan von 2014 soll Bremen “bei der Umsetzung der Menschenrechte Behinderter weiterhin die Spitze in Deutschland (markieren) und die volle, gleichberechtigte und selbstbestimmte Teilhabe für behinderte Menschen (sicherstellen)”.

Allerdings ist dabei zu beachten, dass die Regelung der Nutzung bestehender Straßen für den Verkehr Sache des Straßenverkehrsrechts ist. Darunter fällt zum Beispiel die Regelung und Überwachung des Parkens nach § 12 StVO. Die Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht liegt beim Bund; von den Bundesländern wird es nur vollzogen.

Dagegen sind die Länder für die Gesetzgebung im Bereich des Straßenrechts zuständig: Grob gesagt für die Regeln über den Bau, die Instandsetzung, Unterhaltung und Widmung von Straßen. Das Verhältnis von Straßen- und Straßenverkehrsrecht ist einigermaßen komplex. Als Bundesrecht hat das Straßenverkehrsrecht Vorrang. Da das Straßenrecht allerdings die Einrichtung und Widmung, also Zweckbestimmung von Verkehrsflächen, betrifft, setzt es vor Ort den konkreten Rahmen dafür, was straßenverkehrsrechtlich geregelt werden kann (sog. “Vorbehalt des Straßenrechts”: z.B. kann eine Fußgängerzone nicht einfach dauerhaft per Verkehrszeichen für den allgemeinen Kfz-Verkehr geöffnet werden).

1. Bremer Gesetze: Behindertengleichstellung und Straßenbau

Das Gebot der Barrierefreiheit öffentlicher Straßen wurde in Bremen in § 8 Abs. 5 Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) für die Bereiche Bau und Verkehr ins Landesrecht umgesetzt. Darin ist in Form einer zwingenden Vorschrift geregelt, dass öffentliche Straßen, Plätze und Wege nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften barrierefrei zu gestalten sind.

Auch in § 10 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz des Bremischen Landesstraßengesetzes (BremLStrG) wurde zur Umsetzung der UN-BRK eingefügt, dass die Belange behinderter und sonstiger mobilitätseingeschränkter Menschen mit dem Ziel möglichst weitreichender Barrierefreiheit berücksichtigt werden sollen.

2. Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung

a) Vielfalt der Barrieren

Konkretisiert ist die Barrierefreiheit in einer Bremer Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung baulicher Anlagen. Spätestens bei der Konkretisierung stellt sich die Frage, was Barrierefreiheit überhaupt heißt. Denn diese Frage lässt sich ebensowenig einheitlich beantworten, wie die Frage, durch welche unterschiedlichen Barrieren Menschen in ihrer Mobilität eingeschränkt sein können. Wie allgemein bei Fragen der Inklusion geht es darum, der Unterschiedlichkeit der Bedürfnisse gerecht zu werden.

Daher gibt es in der Richtlinie auch ein ganzes Set an unterschiedlichen Anforderungen an Verkehrsinfrastruktur. Es geht in der Richtlinie um folgende konkrete Fragenkomplexe:

  • Gestaltung der Gehwege, auch hinsichtlich der Einbauten, Pflasterung, Neigung und Schwellen
  • Taktile Orientierungshilfen für blinde Menschen, insbesondere auch auf Plätzen
  • Gestaltung von Querungsmöglichkeiten
  • Gestaltung von Treppen / Rampen bzw technischen Hilfen zur Überwindung von Höhenunterschieden
  • Behindertenparkplätze
  • Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln
  • Barrierefreie Gestaltung von Radverkehrsanlagen
  • Gestaltung von Sportanlagen und Spielplätzen

Wichtig sind angesichts der offenen Vielfalt der Barrieren, die nur im Dialog mit den Betroffenen festgestellt werden können, auch Beteiligungsrechte, die ebenfalls in der Richtlinie geregelt sind: So ist bei öffentlichen Vorhaben regelmäßig die oder der Landesbehindertenbeauftragte an der Entwurfs- und Ausführungsplanung zu beteiligen.

b) Insbesondere Gehwege

Für das eingangs beschriebene und in Bremen besonders notorische Problem der schmalen, zugeparkten Gehwege sind vor allem die Regeln über die Gehwege relevant: Für die bauliche Gestaltung von Gehwegen beträgt die nutzbare Mindestbreite demnach 1,80 m. Dabei sind die nach den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) empfohlenen beidseitigen Schutzstreifen noch nicht berücksichtigt. Diese Schutzstreifen sind als Teil des Gehwegs außerhalb der Bordsteine, die ihn von der Fahrbahn abgrenzen.

Darstellung des Raumbedarfs für den Fußverkehr anhand eines Balkendiagramms, in dem beidseitige Schutzstreifen und Platz für Bewegungsspielraum dargestellt werden.

Raumbedarf Fußverkehr (Darstellung von Leon Baur nach RASt 06, S. 29)

Die Schutzstreifen sind in der Regel insgesamt 70 cm breit, nämlich zu den Häusern 20 cm und zur Straße 50 cm breit. Diese Voraussetzungen sind in Bremen wegen der genannten städtebaulichen Besonderheiten in den seltensten Fällen geben.

Durch E-Roller blockierter Kreuzungsbereich Am Peterswerder

E-Roller Am Peterswerder (Foto: Olaf Dilling)

Vier E-Roller wurden von Juicern quer auf dem Gehweg aufgestellt. Davor ein Wäscheständer.

Sperrmüll und E-Roller am Sielwall (Foto: Beatrix Wupperman)

Die Breite der Schutzstreifen hängt stark von örtlichen Gegebenheiten ab, z.B. kann bei niedrigen Einfriedungen (Mauern, Zäunen) der Schutzstreifen schmaler ausfallen. Bei vielen zu erwartenden Hindernissen wie (am Gehwegrand grundsätzlich legal) parkenden Fahrrädern, Mülltonnen oder Schaltkästen muss der Streifen aber entsprechend mehr Platz lassen. Denn typischerweise führt die Kombination aus unterschiedlichen Hindernissen letztlich dazu, dass Wege unpassierbar werden. Beispielsweise werden an den Häusern, bzw. Einfriedungen auf Bremer Gehwegen auch Mülltonnen abgestellt, wobei dies eigentlich unzulässig ist. Denn nach § 17 Abs. 1 des Bremer Ortsgesetzes über die Entsorgung von Abfällen müssten sie ordnungsgemäß am Fahrbahnrand abgestellt werden, der aber bereits mit – zumeist illegal – parkenden Autos zugestellt ist.

Mit der Festlegung auf 1,80 m für barrierefreie Gehwege fällt die Bremer Richtlinie noch gegenüber dem einschlägigen technischen Regelwerk, den Hinweisen für barrierefreie Verkehrsanlagen (HBVA) zurück. Denn hier sind für die ungehinderte Begegnung von zwei mobilitätseingeschränkten Menschen zwei Meter zuzüglich Sicherheitsräumen auf beiden Seiten vorgesehen, so dass eine Regelbreite von 2,70 m vorgesehen ist (HBVA11).

Außerdem sind alle diese Richtlinien und technischen Regelwerke vor Corona entstanden. Insofern wurden Abstände aus Infektionsschutzgründen noch nicht berücksichtigt, die wohl auch in der nächsten Zukunft weiter eine wichtige Rolle spielen werden.

Nicht barrierefrei: Gehweg  in der Achimer Straße in Bremen-Peterswerder (Foto: O. Dilling).

Die Breite von 1,80 m (zuzüglich Schutzstreifen) darf laut der Bremer Richtlinie für die barrierefreie Gestaltung baulicher Anlagen nur unterschritten werden, wenn dies aufgrund vorhandener Bebauung, bestehender Grundstücksgrenzen und zwingender Anforderungen an die Querschnittsgestaltung von Straßen und anderen Verkehrswegen unumgänglich ist. Diese Ausnahmen sind eng auszulegen, wenn die Ziele der UN-BRK und des BremBGG nicht unterlaufen werden sollen. Insbesondere zählt das Einplanen von (zusätzlichen) Parkmöglichkeiten nicht zu den zwingenden Anforderungen an die Querschnittsgestaltung von Straßen. Vielmehr ist der zwingend notwendige Straßenquerschnitt durch den fließenden und nicht etwa durch den ruhenden Verkehr definiert. Dabei soll nach aktuellen technischen Regelwerken für die Verkehrsplanung „von außen nach innen“ geplant werden. Das heißt, dass zunächst geschaut werden soll, wie viel Platz für Fuß- und Radverkehr notwendig ist. Erst dann ist der Bedarf für den Kfz-Verkehr in den Blick zu nehmen.

Die in der Bremer Richtlinie eingeräumte Ausnahme ist auch vor diesem Hintergrund allenfalls für den Flächenbedarf des fließenden Verkehrs, insbesondere von Rettungsfahrzeugen, etwa in einer Einbahnstraße zu sehen. Der Mindestquerschnitt der Fahrbahn beträgt insofern für Versorgungs- und Rettungsfahrzeuge 3,05 m.

Zwischenfazit

Als Zwischenfazit bleibt festzuhalten, dass in Bremen das Gebot der Barrierefreiheit im Bereich des Straßenrechts “auf dem Papier” einigermaßen gut umgesetzt wurde. Es bleibt insofern die Frage, warum die Situation sich in den Stadtteilen dadurch so gut wie gar nicht geändert hat. Dieser Widerspruch zwischen vorbildlicher Gesetzgebung und mangelhaftem Vollzug soll im zweiten Teil dieser Serie zur Barrierefreiheit und Mobilität in Bremen geklärt werden (Teil B: Vollzugsdefizite im Straßenverkehrsrecht).{:}{:en}

Part 1 : The legal Situation on Bremen’s Streets

Public space is always a scarce commodity in cities that have grown over time without central planning.  Ever more, and ever bigger, vehicles are competing for the same amount of space.  At the same time,  private automobiles are continuing to push other modes of transport out of this public space.  Currently, political as well as legal resistance to this situation is growing, supported by environmental organisations such as BUND, NABU, citizens‘ and neighbourhood initiatives, and transport organisations such as ADFC, VCD; Fuss e.V., Forum for Transportation Transformation („Forum Verkehrswende“), Autofreier Stadttraum („Auto Free City Space/City Dreams“) and Coalition for Transportation Transformation (“Bündnis Verkehrswende“).  In addition, many citizens have filed suit against the city-state for its lack of action against vehicles parked illegally on sidewalks.  This problem is further complicated by electric scooters parked on sidewalks  In the summer of 2020, a visually impaired man was seriously injured in Bremen when he tripped over an electric scooter. He has  filed suit against the city-state for not protecting him from injury.

Parking on the sidewalk in Mindener Strasse in Peterswerder in Bremen (foto: Olaf Dilling)

The problem is well known:  on sidewalks where motor vehicles are allowed to park, it is almost impossible to pass with a buggy, a walker, or even a wheelchair.  In Bremen‘s “Traffic Development Plan“ which was approved by Bremen‘s Parliament in 2014, parking on sidewalks in the neighborhoods of Östliche Vorstadt, Schwachhausen, Neustadt, Woltmershausen, Walle and Findorff was identified as a serious problem.  As a result, and also as a result of cobblestone paving on roads there, particularly in the Östliche Vorstadt, this report called for action to ensure accessibility.  Almost nothing has been done to improve accessibility for pedestrians or mobility-impaired people since then.

But the problem isn’t limited to sidewalks;  wheelchair ramps at intersections, and the intersections themselves, are often parked full by motor vehicles so that safe passage is difficult.  Having to squeeze between parked cars to walk down the sidewalk or cross the street is a challenge and endangers those who are forced to do so. In addition to this, rubbish bins or bicycles are often stored on the sidewalk so that the already limited sidewalk space remaining becomes completely impassable.  The tactile orientation system that is intended to help blind people navigate is regularly blocked by parked vehicles, including company cars, but also bicycles and e-scooters.  As will be discussed below, this situation, which is not just an occasional occurrence but a massive and constant problem, infringes upon mobility rights and the right to equal participation in society.

Over the course of these three articles our blog will describe the planning and legal history behind this situation:

  • In this first article, part 1, we offer a brief overview of city planning in Bremen as well as of the right to equal participation in society
  • In part 2, we’ll explain how this right is anchored in the UN Conventions on the Rights of Persons with Disabilities as well as the ban on discrimination laid out in Germany’s constitution, in federal law and in state law
  • In part 3, we shall explore the important questions around accessibility in public transportation.

I. The historical background of the built environment in Bremen

Most neighbourhoods which are closer  to the city center of Bremen are  built on peaty soil that was once bogland.  Thus these neighbourhoods are also potentially in danger of flooding through storm surges.  As a result, the streets in these neighbourhoods were built up to act as dams in case of flooding, something that can be seen in the considerably lower level of most back yards when compared to street level.  Since the construction of these embankments was both expensive and time-consuming, the streets are relatively narrow, and are generally based on the minimum width of 10 meters that was laid out in the building codes of 1883.  The majority of streets in these neighbourhoods were built before the middle of the 20th century and are largely characterised by the typical “Bremen terraced Houses.“ 

Lots of space for people, Mathildenstrasse in Bremen-Mitte, end of the 19th Century

These streets are typically about 6 meters wide from curb to curb,  with a shoulder which includes sidewalks of a maximum of 2 meters in width.  Over the course of the second half of the 20th Century, more and more motor vehicles began creeping onto the sidewalk to park. This practice was partially legalized through special signs, but much of this illegal parking was and continues to be tolerated by the police and other regulatory officers.  Nothing is done.  Thus the space for pedestrian traffic is increasingly shrinking through ever-larger motor vehicles being illegally parked on sidewalks. 

Vehicles parked on the sidewalk on both sides of Mathildenstrasse, Bremen-Mitte, 2021

Above all else, this is a burden for mobility-impaired people who need canes, walkers, or wheelchairs, but even more so for visually-impaired people.  Frequently, even the 80-90 centimeters a wheelchair user needs to be able to move are not even available; sidewalks are also made narrower through infrastructure such as electric boxes, street lights and signposts as well as bike parking.  This problem is compounded by the regular use of the sidewalks for the placement of large waste dumpsters  for construction sites as well as the weekly setting out of household waste bins so that the remaining space on sidewalks is often less than 1 meter.  This often makes the sidewalks unusable so that pedestrians and wheelchair users have to walk on the roadway where cars travel.  It is thus impossible for pedestrians approaching in opposite directions to pass each other, as is – theoretically – guaranteed even in those sections of the vehicle code  which permit motor vehicles parked on sidewalks.  Given the current need for social distancing which the pandemic situation requires, the reality that pedestrians constantly need to move to the other side of the street or even walk on the roadway to avoid closer contact, it is clear that this is a problem.  

This situation is not just problematic from the point of view of transportation politics, but also given the background of legal rights to equal access to mobility codified in international, national, and state laws.  Germany signed the UN convention on disability rights, and the German Constitution also guarantees freedom from discrimination and the right to equal participation in society. 

II. Foundations in higher legal instances

  1. UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities

A central foundation for accessibility rights is the Right to Mobility in the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities.  According to Article 20 of this Convention, signatory states, which include Germany, are required to take measures to ensure the greatest possible individual freedom of movement and independence for people with mobility impairments.  

More specifically, Article 9 Section 1 reqiures all signatory parties, of which Germany is one, to implement methods to guarantee accessibility.  The recognition and removal of barriers to mobility are part of this law;  under Sentence 1, Number 1 in the same Article, this duty under the law explicitly also applies to streets.

These human rights must, thus, first and foremost be implemented by lawmakers.  Here, the author will explain why this implementation in German law has already occurred, meaning that in a court of law, plaintiffs  can directly base their claims on existing German laws.  However, courts must also keep the UN convention in mind in their decisions. 

2. Prevention of discrimination and right to participation in society in Germany‘s constitution (basic law)

The German Basic Law also provides sufficient reasons why access to fundamental transportation infrastructure should not be denied to mobility-impaired citizens.  Article 3, Paragraph 2, Sentence 2 of the German Basic Law prevents discrimination against  disabled people.  This not only forbids any actions of the state that might disadvantage individuals, but also any related disadvantages that may arise, such as the designation of parking spots that limit the mobility of these individuals in any way.  Furthermore, the de facto hinderance of this accessibility by other individuals, such as the massive numbers of illegally parked private motor vehicles, falls under the responsibility of the state to protect its citizens.  When illegally parked automobiles hinder the ability of others to shop for groceries or to get to the nearest bus stop, state institutions must take action. 

 In addition to the existing discrimination taking place, the right to move and act freely which is legally guaranteed in the Basic Law (Article 2 Paragraph 1) is being injured here.  Mobility impaired individuals are being discriminated against through concrete actions as well as through the massive hindrances which, de facto, directly arise from the behavior of other individuals.  Furthermore, the guarantee of a minimum of independent mobility must be guaranteed, because mobility is required in order to take part in the political and cultural life of society.   The German Constitutional Court handed down a decision on this right based on Article 1, Paragraph 1 as well as Paragraph 20 of the Basic Law (Decision from 18 July 2012 – 1BvL 10/10)

3.  Approaches in German Federal Law

The Law of Accessibility has been implemented through the Federal Government, for example in Paragraph 8, Section 5, Sentence 1 of the German Equal Opportunities for People With Disabilites Act; public roads, spaces, and streets, including sidewalks, as well as public transit and access to public transit, must be made accessible.

In addition, this Law has also made an imprint on administrative guidelines for traffic codes,  above all, the guidelines for the approval of motor vehicles parked on sidewalks.  This, however, affects transportation legislation, which will be dealt with in detail in the next article following this one (Part B of this three part series: enforcement of the law for equal access in transportation legislation). OK TO HERE FEB 1

III. Accessibility in Transport and Social Law in Bremen

In the State of Bremen, the requirements of the UN Convention on the Rights of Disabled People were directly implemented into law.   By doing so, Bremen had the ambition of being a special role model, within the context of the State Action Plan, which began in 2014.   According to the Foreword of this plan by Social Minister Anja Stahmann, Bremen should continue to be a role model in the implementation of human rights, and guarantee the full, equal, and independent participation of people with disabilities.

However, it is important to note that the regulations for the use of existing roads are a matter of traffic law. Regulating and enforcement of parking falls under paragraph 12 of the StVO;  legislative power over these laws falls under the responsibility of the federal government, while enforcement is a matter for each federal state. 

In contrast, the states themselves are responsible for traffic legislation: generally, this means for rules governing zoning, construction and maintenance of streets  The  relationship between roads and transport legislation is relatively complicated:  as road traffic law, which is federally governed, takes precedence, but since transport legislation affects the creation and zoning of transport spaces, it creates concrete guidelines for what can be governed by transport legislation in a particular context (the so called “reservation of the rights over transportation“), for example so that a pedestrian zone cannot simply be opened to motorized traffic by erecting a sign permitting this.

1. Laws in Bremen: Equal Opportunity for Persons with a Disability and Road Construction

The Law for Accessibility on Public Streets has been implemented  in Paragraph 8, Section 5 of the State of Bremen‘s Disability Rights Law in the areas of construction and transportation. This takes the form of binding regulations that public roads, spaces, and streets are to be made accessible following the relevant laws.  

In addition, Paragraph 10, Section 1, Sentence 2, Part 2 of the State of Bremen’s Transportation Legistlation (?OK?) was inserted into the implementation of the UN Convention, so that the needs of mobility impaired and other disabled people can be takten into account with as much accessibility as possible. 

2. Guidelines for Accessible Design 

a) Diversity of Barriers to Accessibility

The concrete measures that are needed to guarantee accessibility are outlined in Bremen’s Guidelines for the Accessibility of Built Structures (OK?) this raises the question as to what accessibility means.  This question is as difficult to answer as the question as to which different kinds of barriers prevent people from being mobile.  In general, as with other questions around inclusion, the point is to do justice to peoples‘ different needs.

Thus, the Guidelines include an entire set of different demands that transportation infrastructure has to meet, including the following sets of questions:

  • Creation of sidewalks, also with regards to built-in components, surfacing, grading and thresholds
  • Tactile orientation assistance for blind people, also with special attention to public open spaces
  • Creation of crossing opportunities
  • Creation of stairs and ramps and other technical aids in overcoming height differences 
  • Disabled parking spaces
  • Access to public transport 
  • The accessible construction of cycle infrastructure
  • Construction of sports infrastructure and playgrounds

Given the large amount of potential barriers that can only be determined when consulting those actually affected, it is important to include those affected in planning.  Thus, such public processes must include the State Representative for People with Disabilities both in creation as well as implementation. (OK?) 

b) Sidewalks Require Particular Attention

In light of the well-known problem described at the beginning of this article with already narrow sidewalks being parked full of motor vehicles, rules governing sidewalks are particularly important.  This includes a construction standard of a minimum of 1.80 meters.  „Protective strips“ on the street side of the kerb, which separate it from traffic lanes, are also considered part of the sidewalk, but are not included in these measurements. 

Darstellung des Raumbedarfs für den Fußverkehr anhand eines Balkendiagramms, in dem beidseitige Schutzstreifen und Platz für Bewegungsspielraum dargestellt werden.The space needed for pedestrian traffic (Image from Leon Baur following RASt 06, S. 29)

Generally these “protective strips“ are no more than 70cm wide, 20 cm on the side of the houses and 50 towards the street. These requirements are actually rarely met in Bremen as a result of the city planning characteristics described above.

Electric Scooters on Sielwall, (Foto: Beatrix Wupperman)

The width of the protective strips is dependent on local characteristics, for example, when low enclosures such as walls or fences cause them to be narrower.  In the case of common obstructions such as parked bicycles, garbage bins, or electrical boxes the protective strips need to be made wider. (?OK) Typically, this combination of various obstructions leads to sidewalks being unusable.  For example, garbage bins are often placed near fences or at the outside walls of houses, something that is actually prohibited according to Paragraph 17, Section 1 of the Bremer Law Governing the Disposal of Waste where they should be placed on the road edge, which is usually – often illegally – parked full with private vehicles. 

With the definition of an accessible sidewalk of 1.8 meters, the Bremen rules are actually in conflict with the relevant technical manual, the „Guide for Accessible Transportation Infrastructure“ (OK?), which states that a minimum width of 2 meters for the unproblematic passing of two mobility-impaired people.  In fact, allowing for enough room on each side for these people to pass safely actually requires a width of 2.7 meters.  

Furthermore, all these guidelines and technical manuals were designed before Corona, so social distancing to prevent infection was not included in these measurements.  However, these issues will continue to play a role in the near future. 

Not accessible: Sidewalk in Achimer Strasse in Bremen-Peterswerder (Photo: O. Dilling).

A width of 1.8 meters (plus protective strips) should, according to Bremen’s Guidelines for Accessibility, only allowed to be reduced when this is impossible to change as a result of existing structures, property lines, or mandatory rules for the cross-section design of streets.  If they are not to be in conflict with the UN convention and the Bremen Accessibility Law, these exceptions are to be defined very narrowly.  In particular, the planning of (more) parking spaces does not count as a mandatory rule for the cross-section design of streets.  In fact, this mandatory cross-section design includes moving traffic, but not parked traffic.   According to existing technical manuals for transportation planning, streets should be planned „from the outside towards the inside,“ in other words, pedestrian and cycle traffic should get enough space, and, only when this is assured, should the needs of private individual motor vehicles be taken into account.

Against this background, the exception granted in Bremen’s guidelines should be seen at best for the space requirements of flowing traffic, especially for emergency vehicles, for example in a one-way street. For provisioning or logistics vehicles, but especially for fire trucks and ambulances, the minimum width of the roadway is 3.05 metres.

Conclusion

As an initial conclusion, Bremen’s Law of Accessibility can be said to have been well implemented „on paper.“  The question remains, however, why the situation in individual neighborhoods has hardly changed. This contradiction between an exemplary legislation and a poor execution will be explained in the second part of this series of articles (Part B:  Transportation Legislation and Enforcement). 

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