Teil 1: Straßenrecht
Öffentlicher Raum ist in historisch gewachsenen Städten ein knappes Gut. Immer mehr immer größere Kraftfahrzeuge konkurrieren um den gleichbleibenden Platz. Zugleich werden durch Autos andere, mindestens ebenso berechtigte Nutzungen aus dem öffentlichen Raum verdrängt. Inzwischen formiert sich dagegen in Bremen politischer und auch rechtlicher Widerstand von Umweltverbänden, Bürger- oder Stadtteilinitiativen wie BUND, Nabu, ADFC, VCD, FUSS e.V., Forum Verkehrswende Neustadt, Autofreier Stadtraum und Bündnis Verkehrswende. Außerdem haben Bewohner mehrerer Bremer Wohnstraßen gegen die Stadtverwaltung Klage wegen Untätigkeit erhoben. Denn diese geht nicht oder nur zögerlich gegen illegales Gehwegparken vor. Ein weiterer “Stein des Anstoßes” sind E-Roller auf den Gehwegen. Im Sommer 2020 hat sich in Bremen ein sehbehinderter Mann schwer verletzt, weil er über Scooter gestolpert ist. Auch er hat Klage gegen die Verwaltung erhoben, die ihren Schutzpflichten nicht nachgekommen sei.
Nicht Barrierefrei: Gehwegparken in der Mindener Straße in Bremen-Peterswerder (Foto: Olaf Dilling)
Das Problem ist schon lange bekannt: Auf zu eng beparkten Gehwegen ist mit dem Kinderwagen, einem Rollator oder gar auf dem Rollstuhl oft kaum ein Durchkommen. Bereits im Verkehrsentwicklungsplan 2025, beschlossen 2014 von der Bürgerschaft, wurde als Mangel für die Stadtteile Östliche Vorstadt, Schwachhausen, Neustadt, Woltmershausen, Walle und Findorff festgestellt, dass vor allem in Seitenstraßen Gehwege von Autos zugeparkt werden. Insbesondere in der Östlichen Vorstadt bestünde deswegen und wegen der Pflasterung Handlungsbedarf für Barrierefreiheit (VEP 2025, S. 82). In der Zwischenzeit hat sich an der unhaltbaren Situation für den Fußverkehr und für mobilitätseingeschränkte Menschen kaum etwas geändert.
Aber es geht nicht nur um Gehwege selbst: Bordsteinabsenkungen, die für Rollstuhlfahrer wichtig sind, und Kreuzungsbereiche sind ebenfalls oft zugeparkt, so dass das selbständige und sichere Überqueren von Straßen zum Problem wird. Zwischen geparkten Kfz auf die Fahrbahn zu treten oder die Straße zu überqueren, um ein Hindernis zu umgehen, birgt besondere Herausforderungen und bringt zusätzliche Gefahren mit sich. Auf den Gehwegen werden zudem Mülltonnen oder Fahrräder abgestellt, so dass der ohnehin schmale verbleibende Weg dann vollends blockiert ist. Das taktile Leitsystem, das Blinden Orientierung bieten soll, ist regelmäßig zugestellt, mitunter mit Firmenwagen, an manchen Stellen mit Fahrrädern, inzwischen aber vor allem mit E-Rollern. Wie im Folgenden dargestellt wird, verstößt dieser Zustand, da er nicht nur ausnahmsweise, sondern massiv und permanent vorkommt, gegen Rechte auf Barrierefreiheit und gleichberechtigte Teilhabe an Mobilität.
In drei Folgen soll in unserem Blog über die städtebaulichen und rechtlichen Hintergründe informiert werden: Im vorliegenden ersten Beitrag (Teil A: Straßenrecht) wird nach einer kurzen Einführung zur Bremer Stadtentwicklung (unter I.) zunächst über die Rechte auf Teilhabe und Barrierefreiheit der UN-Behindertenrechtskonvention (unter II.1) und über das Diskriminierungsverbot im Grundgesetz (unter II.2) informiert. Diese Rechte wurden sowohl im Bundesrecht (siehe II.3) als auch im Bremer Landesrecht umgesetzt. In Bremen ist dies durch das Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) (siehe III.1) sowie durch die Bremer Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung baulicher Anlagen (siehe III.2) erfolgt. In einem weiteren Blogbeitrag (Teil B: Vollzugsdefizite im Straßenverkehrsrecht), sollen in einer Fortsetzung dieses Beitrags die rechtlichen Konsequenzen für das Parken von Kraftfahrzeugen und E-Rollern auf Gehwegen erörtert werden. Über den für die Umsetzung der Teilhaberechte an Mobilität ebenfalls sehr wichtigen Fragenkomplex der Barrierefreiheit in öffentlichen Verkehrsmitteln soll schließlich in einem dritten und letzten Beitrag (Teil C: Öffentlicher Verkehr) berichtet werden.
I. Historisch bedingte städtebauliche Situation
Die meisten der innenstadtnahen Bremer Wohnviertel sind auf Moorboden gebaut. Viele der Stadtteile sind potentiell auch von Hochwasser bedroht. Daher sind die Straßen dieser Wohnquartiere auf aufgeschütteten Dämmen entstanden, was sich am deutlich niedrigeren Niveau der Hintergärten erkennen lässt. Da die Aufschüttung relativ teuer und aufwendig war, sind die Straßen vergleichsweise schmal und orientieren sich regelmäßig an der Mindestbreite von 10 m, die in der Bauordnung für die Stadt Bremen von 1883 festgelegt war. Bebaut wurden sie bis Mitte des 20. Jahrhunderts größtenteils mit Reihenhäusern vom Typus “Bremer Haus“.
Viel Platz für Menschen. Mathildenstraße in Bremen-Mitte, Ende 19. Jh. (Urheber unbekannt).
In diesen Straßen sind Straßenquerschnitte von ca. 6 m von Bordsteinkante zu Bordsteinkante typisch oder sogar weniger. Hinzu kommen Seitenstreifen mit Gehwegen von höchstens 2 Metern. Im Laufe der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts hat sich es sich eingeschlichen, dass auf vielen der Gehwege Kraftfahrzeuge geparkt werden. Zum Teil wurde dies in der Mitte der 1970er Jahren ausdrücklich durch Verkehrszeichen legalisiert, zum Teil wurde – und wird – illegales Parken von den Polizei- und Ordnungsbehörden einfach nicht verfolgt. Hierdurch sind, gerade wegen der stetigen Zunahme der Kraftfahrzeugbreite, die Spielräume für den Fußverkehr immer weiter eingeschränkt worden.
Beidseitig aufgesetztes Parken. Mathildenstraße in Bremen-Mitte, 2021 (Foto: Olaf Dilling).
Dies geht vor allem zu Lasten mobilitätseingeschränkter Menschen, die oft auf Gehhilfen oder Rollstühle angewiesen sind und insbesondere auch zu Lasten von blinden Menschen. Denn oft sind selbst die 80 – 90 cm, die ein*e einzelne*r Rollstuhlfahrer*in zwingend braucht, nicht verfügbar. Da der Gehweg auch für Infrastruktur wie Verteilerkästen, Straßenlaternen und Verkehrsschilder, zum Parken von Fahrrädern dient oder für Baucontainer und zum Abstellen von Mülltonnen genutzt wird, entstehen auch bei Restbreiten von über einem Meter regelmäßig Engstellen. Das Passieren ist dann unmöglich oder Ausweichen auf die Fahrbahn erforderlich. An ein Vorbeikommen im Begegnungsverkehr, wie es eigentlich in der Verwaltungsvorschrift zur StVO für das aufgesetzte Parken auf Gehwegen vorgesehen ist, ist ohnehin nicht zu denken. Ebenso können Fußgänger*innen auf vielen Gehwegen nicht mehr nebeneinander her gehen. Insbesondere angesichts der Abstandsregeln in der Pandemie bringt das zahlreiche Probleme mit sich, da Fußgänger*innen ständig auf die andere Straßenseite oder die Fahrbahn ausweichen müssen.
Die geschilderte Situation ist nicht nur allgemein verkehrspolitisch eine Fehlentwicklung. Sie ist auch vor dem Hintergrund des Rechts auf eine gleichberechtigte Teilhabe an Mobilität problematisch. Denn Deutschland hat sich völkerrechtlich zur Umsetzung der UN Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) verpflichtet, in der ein Recht auf Mobilität fest verankert ist. Außerdem ergibt sich auch aus dem Diskriminierungsverbot des Grundgesetzes ein Recht auf gleichberechtigte Teilhabe.
II. Grundlagen im höherrangigen Recht
1. UN-Behindertenrechtskonvention
Eine wichtige Grundlage für Barrierefreiheit ist das Recht auf Mobilität in der UN-BRK. Nach Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) sollen die Vertragsstaaten, also auch Deutschland wirksame Maßnahmen treffen, um für Menschen mit Behinderungen persönliche Mobilität mit größtmöglicher Unabhängigkeit sicherzustellen.
Noch konkreter auf Barrierefreiheit bezogen ist Artikel 9 Absatz 1 UN-BRK. Demnach hat sich Deutschland verpflichtet, Maßnahmen zur Verwirklichung von Barrierefreiheit zu ergreifen. Dafür ist unter anderem die Feststellung und Beseitigung von Zugangshindernissen und ‑barrieren erforderlich. Nach Satz 2 Nr. 1 im selben Artikel der UN-BRK gilt diese Verpflichtung ausdrücklich auch für Straßen.
Diese völkerrechtlichen Verpflichtungen verpflichten zwar primär den Gesetzgeber zur Umsetzung. Im Folgenden wird gezeigt, dass die Umsetzung zum Teil aber schon erfolgt ist, so dass sich Betroffene vor Gericht direkt auf deutsches Recht berufen können. Die Gerichte müssen bei der Auslegung der entsprechenden Bestimmungen jedoch auch die UN-BRK berücksichtigen.
2. Diskriminierungsverbot und Teilhaberechte im Grundgesetz
Auch im deutschen Verfassungsrecht finden sich Gründe, warum mobilitätseingeschränkten Bürger*innen nicht einfach die Nutzung von ganz elementaren Verkehrsinfrastrukturen vorenthalten werden kann. Barrierefreiheit ist nämlich auch aufgrund des Diskriminierungsverbots des Grundgesetzes gefordert. Denn Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz (GG) verbietet die Diskriminierung von Behinderten. Darunter fallen nicht nur gezielte Maßnahmen des Staates, die einzelne benachteiligen, sondern auch Nachteile, die Behinderten indirekt aus Maßnahmen des Staates entstehen. So etwa, wenn Parkplätze ausgewiesen werden, die zu Mobilitätseinschränkungen für Fußgänger*innen führen. Aber auch bei faktischen Behinderungen durch Private, kann sich eine sogenannte Schutzpflicht ergeben. So etwa, wenn durch Falschparken die Barrierefreiheit so massiv eingeschränkt ist, dass Betroffene nicht mehr sicher zum Einkaufen oder zur nächsten Bushaltestelle kommen. Dann sind staatliche Behörden zum Einschreiten verpflichtet.
Neben die faktische Diskriminierung durch das Gehwegparken tritt in diesem Fall auch das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG. Denn mobilitätseingeschränkte Menschen werden durch direkte Maßnahmen oder faktische Benachteiligungen durch Dritte zum Teil massiv in ihren Handlungsmöglichkeiten eingeschränkt. Weiterhin ist auch an die Verbürgung für ein Minimum an selbstbestimmter Mobilität zu denken. Denn dieses Mindestmaß an Mobilität ist Voraussetzung für die gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Ein entsprechendes Teilhaberecht hat das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage der Artikel 1 Abs. 1 und 20 Abs. 1 GG herausgearbeitet (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10).
3. Ansätze im Bundesrecht
Das Gebot der Barrierefreiheit ist durch den Bundesgesetzgeber u.a in § 8 Abs. 5 Satz 1 Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) umgesetzt worden. Demnach sind öffentliche Wege, Plätze und Straßen sowie öffentlich zugängliche Verkehrsanlagen und Beförderungsmittel im öffentlichen Personenverkehr barrierefrei zu gestalten.
Daneben hat das Gebot der Barrierefreiheit auch in der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung Spuren hinterlassen: Hier vor allem in der Regelung der Voraussetzungen für das Anordnen des Gehwegparkens. Dies betrifft jedoch das Straßenverkehrsrecht, weshalb wir in der weiteren Folge (Teil B: Vollzug des Gebots der Barrierefreiheit im Straßenverkehrsrecht) auf die Details zurückkommen wollen.
III. Barrierefreiheit im Bremer Straßen- und Sozialrecht
In Bremen sind die Anforderungen der UN-Behindertenrechtskonvention direkt ins Landesrecht umgesetzt worden. Dabei hat Bremen den Ehrgeiz einer besonders vorbildlichen Umsetzung im Rahmen der Landesaktionsplanung seit 2014. Laut Vorwort der Sozialsenatorin Anja Stahmann zum Landesaktionsplan von 2014 soll Bremen “bei der Umsetzung der Menschenrechte Behinderter weiterhin die Spitze in Deutschland (markieren) und die volle, gleichberechtigte und selbstbestimmte Teilhabe für behinderte Menschen (sicherstellen)”.
Allerdings ist dabei zu beachten, dass die Regelung der Nutzung bestehender Straßen für den Verkehr Sache des Straßenverkehrsrechts ist. Darunter fällt zum Beispiel die Regelung und Überwachung des Parkens nach § 12 StVO. Die Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht liegt beim Bund; von den Bundesländern wird es nur vollzogen.
Dagegen sind die Länder für die Gesetzgebung im Bereich des Straßenrechts zuständig: Grob gesagt für die Regeln über den Bau, die Instandsetzung, Unterhaltung und Widmung von Straßen. Das Verhältnis von Straßen- und Straßenverkehrsrecht ist einigermaßen komplex. Als Bundesrecht hat das Straßenverkehrsrecht Vorrang. Da das Straßenrecht allerdings die Einrichtung und Widmung, also Zweckbestimmung von Verkehrsflächen, betrifft, setzt es vor Ort den konkreten Rahmen dafür, was straßenverkehrsrechtlich geregelt werden kann (sog. “Vorbehalt des Straßenrechts”: z.B. kann eine Fußgängerzone nicht einfach dauerhaft per Verkehrszeichen für den allgemeinen Kfz-Verkehr geöffnet werden).
1. Bremer Gesetze: Behindertengleichstellung und Straßenbau
Das Gebot der Barrierefreiheit öffentlicher Straßen wurde in Bremen in § 8 Abs. 5 Bremer Behindertengleichstellungsgesetz (BremBGG) für die Bereiche Bau und Verkehr ins Landesrecht umgesetzt. Darin ist in Form einer zwingenden Vorschrift geregelt, dass öffentliche Straßen, Plätze und Wege nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften barrierefrei zu gestalten sind.
Auch in § 10 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz des Bremischen Landesstraßengesetzes (BremLStrG) wurde zur Umsetzung der UN-BRK eingefügt, dass die Belange behinderter und sonstiger mobilitätseingeschränkter Menschen mit dem Ziel möglichst weitreichender Barrierefreiheit berücksichtigt werden sollen.
2. Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung
a) Vielfalt der Barrieren
Konkretisiert ist die Barrierefreiheit in einer Bremer Richtlinie zur barrierefreien Gestaltung baulicher Anlagen. Spätestens bei der Konkretisierung stellt sich die Frage, was Barrierefreiheit überhaupt heißt. Denn diese Frage lässt sich ebensowenig einheitlich beantworten, wie die Frage, durch welche unterschiedlichen Barrieren Menschen in ihrer Mobilität eingeschränkt sein können. Wie allgemein bei Fragen der Inklusion geht es darum, der Unterschiedlichkeit der Bedürfnisse gerecht zu werden.
Daher gibt es in der Richtlinie auch ein ganzes Set an unterschiedlichen Anforderungen an Verkehrsinfrastruktur. Es geht in der Richtlinie um folgende konkrete Fragenkomplexe:
- Gestaltung der Gehwege, auch hinsichtlich der Einbauten, Pflasterung, Neigung und Schwellen
- Taktile Orientierungshilfen für blinde Menschen, insbesondere auch auf Plätzen
- Gestaltung von Querungsmöglichkeiten
- Gestaltung von Treppen / Rampen bzw technischen Hilfen zur Überwindung von Höhenunterschieden
- Behindertenparkplätze
- Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln
- Barrierefreie Gestaltung von Radverkehrsanlagen
- Gestaltung von Sportanlagen und Spielplätzen
Wichtig sind angesichts der offenen Vielfalt der Barrieren, die nur im Dialog mit den Betroffenen festgestellt werden können, auch Beteiligungsrechte, die ebenfalls in der Richtlinie geregelt sind: So ist bei öffentlichen Vorhaben regelmäßig die oder der Landesbehindertenbeauftragte an der Entwurfs- und Ausführungsplanung zu beteiligen.
b) Insbesondere Gehwege
Für das eingangs beschriebene und in Bremen besonders notorische Problem der schmalen, zugeparkten Gehwege sind vor allem die Regeln über die Gehwege relevant: Für die bauliche Gestaltung von Gehwegen beträgt die nutzbare Mindestbreite demnach 1,80 m. Dabei sind die nach den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) empfohlenen beidseitigen Schutzstreifen noch nicht berücksichtigt. Diese Schutzstreifen sind als Teil des Gehwegs außerhalb der Bordsteine, die ihn von der Fahrbahn abgrenzen.
Raumbedarf Fußverkehr (Darstellung von Leon Baur nach RASt 06, S. 29)
Die Schutzstreifen sind in der Regel insgesamt 70 cm breit, nämlich zu den Häusern 20 cm und zur Straße 50 cm breit. Diese Voraussetzungen sind in Bremen wegen der genannten städtebaulichen Besonderheiten in den seltensten Fällen geben.
E-Roller Am Peterswerder (Foto: Olaf Dilling)
Sperrmüll und E-Roller am Sielwall (Foto: Beatrix Wupperman)
Die Breite der Schutzstreifen hängt stark von örtlichen Gegebenheiten ab, z.B. kann bei niedrigen Einfriedungen (Mauern, Zäunen) der Schutzstreifen schmaler ausfallen. Bei vielen zu erwartenden Hindernissen wie (am Gehwegrand grundsätzlich legal) parkenden Fahrrädern, Mülltonnen oder Schaltkästen muss der Streifen aber entsprechend mehr Platz lassen. Denn typischerweise führt die Kombination aus unterschiedlichen Hindernissen letztlich dazu, dass Wege unpassierbar werden. Beispielsweise werden an den Häusern, bzw. Einfriedungen auf Bremer Gehwegen auch Mülltonnen abgestellt, wobei dies eigentlich unzulässig ist. Denn nach § 17 Abs. 1 des Bremer Ortsgesetzes über die Entsorgung von Abfällen müssten sie ordnungsgemäß am Fahrbahnrand abgestellt werden, der aber bereits mit – zumeist illegal – parkenden Autos zugestellt ist.
Mit der Festlegung auf 1,80 m für barrierefreie Gehwege fällt die Bremer Richtlinie noch gegenüber dem einschlägigen technischen Regelwerk, den Hinweisen für barrierefreie Verkehrsanlagen (HBVA) zurück. Denn hier sind für die ungehinderte Begegnung von zwei mobilitätseingeschränkten Menschen zwei Meter zuzüglich Sicherheitsräumen auf beiden Seiten vorgesehen, so dass eine Regelbreite von 2,70 m vorgesehen ist (HBVA11).
Außerdem sind alle diese Richtlinien und technischen Regelwerke vor Corona entstanden. Insofern wurden Abstände aus Infektionsschutzgründen noch nicht berücksichtigt, die wohl auch in der nächsten Zukunft weiter eine wichtige Rolle spielen werden.
Nicht barrierefrei: Gehweg in der Achimer Straße in Bremen-Peterswerder (Foto: O. Dilling).
Die Breite von 1,80 m (zuzüglich Schutzstreifen) darf laut der Bremer Richtlinie für die barrierefreie Gestaltung baulicher Anlagen nur unterschritten werden, wenn dies aufgrund vorhandener Bebauung, bestehender Grundstücksgrenzen und zwingender Anforderungen an die Querschnittsgestaltung von Straßen und anderen Verkehrswegen unumgänglich ist. Diese Ausnahmen sind eng auszulegen, wenn die Ziele der UN-BRK und des BremBGG nicht unterlaufen werden sollen. Insbesondere zählt das Einplanen von (zusätzlichen) Parkmöglichkeiten nicht zu den zwingenden Anforderungen an die Querschnittsgestaltung von Straßen. Vielmehr ist der zwingend notwendige Straßenquerschnitt durch den fließenden und nicht etwa durch den ruhenden Verkehr definiert. Dabei soll nach aktuellen technischen Regelwerken für die Verkehrsplanung „von außen nach innen“ geplant werden. Das heißt, dass zunächst geschaut werden soll, wie viel Platz für Fuß- und Radverkehr notwendig ist. Erst dann ist der Bedarf für den Kfz-Verkehr in den Blick zu nehmen.
Die in der Bremer Richtlinie eingeräumte Ausnahme ist auch vor diesem Hintergrund allenfalls für den Flächenbedarf des fließenden Verkehrs, insbesondere von Rettungsfahrzeugen, etwa in einer Einbahnstraße zu sehen. Der Mindestquerschnitt der Fahrbahn beträgt insofern für Versorgungs- und Rettungsfahrzeuge 3,05 m.
Zwischenfazit
Als Zwischenfazit bleibt festzuhalten, dass in Bremen das Gebot der Barrierefreiheit im Bereich des Straßenrechts “auf dem Papier” einigermaßen gut umgesetzt wurde. Es bleibt insofern die Frage, warum die Situation sich in den Stadtteilen dadurch so gut wie gar nicht geändert hat. Dieser Widerspruch zwischen vorbildlicher Gesetzgebung und mangelhaftem Vollzug soll im zweiten Teil dieser Serie zur Barrierefreiheit und Mobilität in Bremen geklärt werden (Teil B: Vollzugsdefizite im Straßenverkehrsrecht).
Unabhängig von der Restbreite ist Gehwegparken grundsätzlich ein Problem der Barrierefreiheit, da die “freigegeben Bereiche” für Blinde und Sehbehinderte schwer oder gar nicht erkennbar sind.